Es hora de pensar más allá de las actuales ZLAN
Punto de vista del Dr. Jargalsaikhan Enkhsaikhan
El autor es presidente de la ONG Blue Banner y exrepresentante permanente de Mongolia ante las Naciones Unidas.
ULÁN BATOR (IDN) — El dividendo de la paz tras la guerra fría no se ha hecho realidad. Aunque el número de armas nucleares de los dos mayores poseedores de armas nucleares -Rusia y Estados Unidos- se redujo, el proceso de reducción se ha detenido por completo después. El número de Estados que poseen armas nucleares casi se ha duplicado en un contexto de mayor modernización de dichas armas, de reducción del umbral de su posible uso y de aumento del gasto en armas nucleares. El régimen de no proliferación se debilita gradualmente.
Una de las contribuciones de los Estados no poseedores de armas nucleares (NNWS, por sus siglas en inglés) a la reducción de la proliferación nuclear ha sido el establecimiento de zonas libres de armas nucleares (ZLAN), que se reconocen como contribuciones prácticas a la no proliferación y al fomento de la confianza. Los principales elementos de las ZLAN son: un acuerdo entre los miembros de una región concreta para no adquirir armas nucleares ni permitir el emplazamiento de armas nucleares en su territorio, un acuerdo sobre un mecanismo de verificación y la obtención de garantías de seguridad por parte de los cinco Estados poseedores de armas nucleares (el P5): Rusia, Estados Unidos, China, Francia y Reino Unido.
Cuestión de la correcta definición de las ZLAN. El Artículo VII del Tratado de No Proliferación de las Armas Nucleares (TNP) hace referencia al derecho de los grupos de Estados (el subrayado es del autor) a establecer ZLAN. Nada de lo dispuesto en el presente Tratado afecta al derecho de cualquier grupo de Estados a celebrar tratados regionales para garantizar la ausencia total de armas nucleares en sus respectivos territorios. Es comprensible que a finales de la década de 1960, el interés de los negociadores del TNP fuera fomentar el establecimiento de zonas regionales que implicaran a muchos NNWS.
Según la experiencia del establecimiento de la primera ZLAN en América Latina y, de hecho, alentada por ella, la Asamblea General de las Naciones Unidas pidió en 1974 un “estudio exhaustivo de la cuestión de las ZLAN en todos sus aspectos” para promover el establecimiento de dichas zonas en otras partes del mundo. El grupo ad hoc de expertos gubernamentales cualificados, que se creó a tal efecto, elaboró en 1975 un informe sobre la cuestión. (A pesar de su nombre, el estudio se centraba únicamente en las zonas regionales conocidas como “zonas tradicionales”).
Sin embargo, al mismo tiempo, el estudio también reconoce que la vida es rica en su diversidad y, por tanto, no descarta los casos no tradicionales. De hecho, puede haber situaciones en las que algunos Estados, debido a su ubicación geográfica o por algunas razones políticas o jurídicas válidas, no puedan formar parte de las zonas tradicionales. La cuestión es: ¿deben regularse y protegerse estos casos mediante el derecho internacional? De lo contrario, podrían aparecer muchos puntos ciegos y zonas grises en el mundo sin armas nucleares que todos intentamos construir.
Consciente de ello, el informe ha señalado que las obligaciones relativas a la creación de las ZLAN la pueden asumir no solo los grupos de Estados, continentes enteros o grandes regiones geográficas, sino también los países a título individual.
Tras examinar el informe, la Asamblea General, en su resolución 3472 (XXX), había definido las ZLAN. En cuanto al alcance de la definición, la Asamblea había declarado que la definición “no afectaba en modo alguno a las resoluciones que la Asamblea General haya adoptado o pueda adoptar en relación con casos concretos de zonas libres de armas nucleares ni a los derechos que se deriven para los Estados miembros de dichas resoluciones”. Debido a las diferencias de opinión sobre esta cuestión, la resolución se adoptó por un voto de 82-10-36, lo que puso de manifiesto que la definición no gozaba de un apoyo universal.
Teniendo en cuenta este enfoque regional de las ZLAN, se han establecido cinco zonas tradicionales, a saber, en América Latina y el Caribe, el Pacífico Sur, el Sudeste Asiático, en todo el continente africano y en Asia Central, que incluyen 118 Estados, que representan casi el 40 % de la población mundial y el 60 % de los miembros de la ONU. Es una contribución práctica del NNWS a la no proliferación nuclear. En la actualidad, se realizan esfuerzos para establecer una segunda generación de ZLAN regionales en zonas con conflictos o en las que las grandes potencias tienen intereses geopolíticos. Entre ellas se encuentran Oriente Medio, el noreste de Asia y la Antártida.
En enero de 1997 y alentada por los progresos realizados en el establecimiento de las ZLAN en el Pacífico Sur, el Sudeste Asiático y el continente africano, la Asamblea general pidió a la Comisión de Desarme de las Naciones Unidas, su órgano subsidiario que examina y hace recomendaciones sobre cuestiones de desarme, para ayudar a promover el establecimiento de zonas regionales adicionales mediante la elaboración de directrices al respecto.
La Comisión de Desarme de las Naciones Unidas (UNDC, por sus siglas en inglés) adoptó en 1999 las directrices que subrayaban de nuevo que cada ZLAN era el producto de las circunstancias específicas de la región en cuestión y que las directrices debían considerarse como una “lista no exhaustiva de observaciones que se aceptan de manera general en la etapa actual de desarrollo de las ZLAN”[1], insinuando así la necesidad de examinar la cuestión de la definición de las ZLAN en términos más amplios [Informe de la Comisión de Desarme. Documentos oficiales de la Asamblea general. Quincuagésimo cuarto período de sesiones. Suplemento N.º 42 (A/54/52)]
La experiencia de Mongolia.Durante la guerra fría, Mongolia era aliada de una de las dos superpotencias y estaba bajo su influencia política. Tras los enfrentamientos fronterizos chino-soviéticos de 1969, los soviéticos barajaron la idea o hicieron creer que harían un ataque preventivo contra las instalaciones nucleares chinas. EE. UU. hizo saber a los soviéticos que tal acto sería el comienzo de la Tercera Guerra Mundial. Probablemente, dicha respuesta convenció a los soviéticos para que dieran marcha atrás.
La principal lección que aprendió Mongolia, situada entre la Unión Soviética y China, fue que la alianza con un Estado poseedor de armas nucleares y el hecho de albergar las bases de este último no contribuía a la confianza y convertía al país anfitrión en un objetivo militar legítimo. Consciente de esta lección, así como del acuerdo entre Rusia y China de no utilizar los territorios de terceros Estados vecinos en contra del otro, en 1992 Mongolia declaró que su territorio era una ZLAN (es decir, una zona de un solo Estado) y desde entonces ha trabajado para que ese estatus se reconozca y garantice de manera internacional.
Políticamente, el P5 acogió la iniciativa de Mongolia como un gesto de amor a la paz, pero en la práctica se mostraron reacios a apoyar el concepto de zonas de un solo Estado. Con el fin de obtener apoyo para su iniciativa, en 1997 Mongolia propuso a la Comisión de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible (UNDC, por sus siglas en inglés) que considerara la cuestión del establecimiento de zonas de un solo Estado en paralelo a la elaboración de las nuevas directrices y presentó un documento de trabajo al respecto[2]. Sin embargo, el P5 se mostró reticente al afirmar que hacerlo sentaría un precedente no deseado y también socavaría los incentivos para establecer nuevas zonas regionales. La posición negativa de los P5 privó a la UNDC de considerar de manera adecuada la cuestión.
Al negociar una resolución de la AGNU sobre la cuestión de Mongolia, el P5 seguía siendo reacio a reconocerla como zona de un solo Estado. Tras algunas conversaciones, acordó reconocer el estatus único de Mongolia como país sin armas nucleares, pero sin nombrarlo como zona.
Tras casi dos décadas de conversaciones y negociaciones de Mongolia con el P5 a nivel de expertos y embajadores en formatos bilaterales, trilaterales y con el P5 como grupo, y el acuerdo de Mongolia de no insistir en un tratado multilateral sobre la cuestión, en 2012 el P5 firmó una declaración conjunta sobre el estatus de Mongolia en la que se comprometían con Mongolia, y de hecho entre ellos, a respetar su estatus y a no contribuir a ningún acto que lo violara. Fue un paso importante para abordar la preocupación de Mongolia, pero el P5 seguía negándose a reconocerla como zona de un solo Estado.
Es pertinente preguntar al P5, que son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU y a los que la Carta de la ONU confía la responsabilidad primordial del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, qué es más importante establecer zonas de un solo Estado que contribuyan a la confianza y la seguridad internacionales o permitir, a sabiendas, puntos ciegos nucleares o zonas grises para colocar instalaciones relacionadas con las armas y contribuir así a una mayor desconfianza. La respuesta es obvia.
Implicaciones más amplias de las zonas de un solo Estado
Una zona de un solo Estado no es un fenómeno relacionado únicamente con Mongolia. Podría establecerse en Nepal o Afganistán, por ejemplo. Así, cuando la India y Pakistán se convirtieron en Estados con armas nucleares de facto en 1998, algunos Estados del sur de Asia desarrollaron un interés por la cuestión. Por ejemplo, se ha presentado al parlamento de Bangladesh un proyecto de ley de 11 artículos que aborda una cuestión relacionada. En Sri Lanka esta idea también suscitó interés, al menos en los círculos académicos. En 2016, el Parlamento de Islandia declaró el país y su zona económica exclusiva como NWF. Con la entrada en vigor del Tratado sobre la prohibición de las armas nucleares (TPAN), algunos Estados que forman parte de alianzas político-militares, inspirados por algunos de sus países homólogos, podrían decidir prohibir el alojamiento de armas nucleares en tiempos de paz.
Es necesario abordar la brecha en el derecho internacional. La reticencia del P5 a reconocer las zonas de un solo Estado crea una laguna en el desarrollo del derecho internacional. Hay que estudiar seriamente las consecuencias jurídicas prácticas de estas lagunas, ya que por muy eficaces que sean las zonas regionales, al final, el mundo sin armas nucleares sería tan fuerte como sus eslabones más débiles. Porque no es así en el caso de los territorios al sur del Ecuador, que se considera que están cubiertos en un 99 % por las ZLAN.
Así, en el Pacífico Occidental, los pequeños estados insulares que no son parte de las zonas regionales y los territorios no autónomos (NSGT, por sus siglas en inglés), con sus grandes espacios oceánicos circundantes, no deberían quedar excluidos del desarrollo de un mundo sin armas nucleares. Lo mismo puede decirse de otras zonas al sur del Ecuador.
Con la intensificación de la carrera armamentística, no hay que descartar que los NWS no tengan la tentación de utilizar los territorios de los NNWS y los NSGT y colocar allí, si no armas nucleares propiamente dichas, sí instalaciones relacionadas con las armas nucleares, como dispositivos de vigilancia, rastreo, localización o ciberinterferencia, parte de los sistemas de mando y control, a fin de adquirir ventajas político-militares en un momento en que el tiempo y el espacio se convierten en factores militares importantes, si no determinantes. Por lo tanto, es necesario que el P5 haga una declaración conjunta (una versión más suave de la garantía) sobre la no participación de los NNWS en actividades relacionadas con el apoyo a las armas nucleares.
Necesidad de un nuevo estudio sobre las ZLAN. Las circunstancias mencionadas anteriormente subrayan la importancia de reconocer las zonas unipersonales como partes esenciales de las ZLAN que no servirían como eslabones débiles sino que permitirían aprovechar al máximo el potencial de las ZLAN.
En septiembre de 2013, en la reunión de alto nivel sobre desarme nuclear, Mongolia propuso realizar un segundo estudio exhaustivo sobre las ZLAN en todos sus aspectos[3] haciendo un uso práctico de las casi cuatro décadas de práctica estatal acumulada, la rica experiencia y las lecciones aprendidas que serían útiles en la negociación de las zonas de segunda generación. El estudio también debería abordar la cuestión de la concesión de garantías de seguridad incondicionales por parte del P5 a los protocolos de los tratados de las ZLAN.
De cara al futuro, el estudio debería examinar las cuestiones relativas al establecimiento de zonas de un solo Estado y proporcionar a los NNWS que no son parte de las ZLAN regionales algunas versiones más suaves de las garantías mencionadas anteriormente hasta que se negocien y acuerden garantías negativas de seguridad internacionales que sean legalmente vinculantes para todos los NNWS. En resumen, es hora de pensar y actuar más allá de las prácticas actuales de las ZLAN.
La Conferencia de Zonas sin armas nucleares y Mongolia (NWFZM, por sus siglas en inglés), que se celebrará este año justo antes de la conferencia de revisión del TNP, ofrece la oportunidad de abordar estas cuestiones que reforzarían aún más las ZLAN y ampliarían el ámbito geográfico de su funcionamiento para la causa de la paz y una mayor seguridad. Esta sería otra contribución práctica de las ZLAN al fortalecimiento del régimen de no proliferación. [IDN-InDepthNews – 30 de abril de 2021]
Foto: Dr. Jargalsaikhan Enkhsaikhan (Mérito: Global Peace Foundation) con el telón de fondo de Chinggis Khaan (Sükhbaatar) plaza en Ulán Bator, la capital y ciudad más grande de Mongolia. CC BY-SA 4.0