Opinión de Sergio Duarte
El autor es presidente de las Conferencias Pugwash sobre Ciencia y Asuntos Internacionales y antiguoAlto Representante de la ONU para Asuntos de Desarme.
NUEVA YORK (IDN) — El TNP cumplió 50 años en 2020. El aniversario debería haber coincidido con la Décima Conferencia de Examen, pero lamentablemente tuvo que posponerse debido a la pandemia de COVID-19. El presidente electo, Gustavo Zlauvinen, supo aprovechar el retraso para profundizar en las consultas con los Estados parte en un intento de garantizar el éxito de la conferencia.
La adopción de un documento final suele ser indicativo del «éxito». Sin embargo, las opiniones divergentes y la falta de consenso han sido una constante en estas cinco décadas de vigencia del TNP. Desde el último examen en 2015, no se han resuelto las diferencias constantes y han surgido nuevos problemas. Con todo, es probable que el TNP perdure en el futuro inmediato, pero su longevidad puede estar en juego debido a su historial general de mala aplicación en materia de desarme.
Un vistazo a la historia de las decisiones de la Asamblea General en las décadas anteriores a la adopción del TNP ofrece observaciones interesantes. Muchas de las sucesivas resoluciones de la Asamblea General adoptadas entonces ya destacaban la necesidad de adoptar medidas eficaces de desarme nuclear, junto con disposiciones de no proliferación.
La primera resolución de la Asamblea, adoptada en enero de 1946, creó una Comisión «para tratar los problemas que planteaba el descubrimiento de la energía nuclear», a la cual encargó, entre otras cosas, hacer propuestas concretas para la «eliminación de las armas atómicas». Sin embargo, la rivalidad y la desconfianza entre las dos grandes potencias imposibilitaron cualquier avance.
La preocupación generalizada por el posible aumento del número de naciones que poseen armas nucleares dio lugar a la Resolución 1665 de la Asamblea General, promovida por Irlanda. Se adoptó sin votación en 1961 y solicitaba la celebración de negociaciones para evitar la propagación de las armas nucleares a otros Estados además de los que ya las poseían, si bien no mencionaba el desarme.
En 1965, la Asamblea General adoptó la Resolución 2028(XX) por 93 votos a favor. Hubo cinco abstenciones, incluida la de un Estado poseedor de armas nucleares: Francia. El resto de los Estados con armas nucleares que había en ese momento votaron a favor y no se registró ningún voto en contra. La resolución instaba al Comité de Desarme de las dieciocho naciones (ENDC)[1] negociar con urgencia un tratado para impedir la proliferación de armas nucleares y establecer los principios en los que debería basarse dicho instrumento
Entre los principales principios expuestos para el tratado propuesto se encuentran que no debe permitir que los estados nucleares y no nucleares promuevan la proliferación, directa e indirecta, de las armas nucleares; debe incorporar un equilibrio aceptable de responsabilidades y obligaciones de los estados nucleares y no nucleares; y debe ser un paso hacia el desarme general y completo y, más concretamente, hacia el desarme nuclear.
Los dos copresidentes del Comité[2] presentaron proyectos separados y, posteriormente, un texto conjunto. En marzo de 1968, los copresidentes presentaron un nuevo proyecto de tratado que, en su opinión, incorporaba las propuestas efectuadas durante los trabajos del Comité. Sin embargo, este proyecto no consiguió el consenso.
Varios miembros no poseedores de armas nucleares del Comité estimaron que no contenía un equilibrio adecuado de los derechos y obligaciones de los Estados nucleares y no nucleares y que era necesario incluir obligaciones de desarme más estrictas y jurídicamente vinculantes.
Como respuesta, los copresidentes propusieron lo que constituye ahora el artículo VI del Tratado. Algunos miembros también percibieron en otras disposiciones un grave perjuicio para sus esfuerzos en la búsqueda de aplicaciones pacíficas de la energía atómica y se presentaron varias enmiendas. Sin embargo, no se introdujeron más cambios en el proyecto y los copresidentes decidieron enviarlo «en nombre de la Comisión»[3] a la Asamblea General, como anexo a un informe que no obtuvo el consenso.
Como era de esperar, no hubo consenso sobre el proyecto de tratado en la Asamblea. Se aprobó por 95 votos a favor y se convirtió en la Resolución 2373(XXIII). Un número importante de delegaciones no emitió votos a favor (21) o bien votó en contra (4). Este resultado demuestra que, pese al amplio apoyo a la necesidad de evitar la proliferación a través de un tratado internacional, también hubo un profundo desacuerdo sobre ciertos elementos importantes del TNP propuesto.
Sin embargo, poco a poco, la inmensa mayoría de la comunidad internacional encontró conveniente adherirse al Tratado, pese a sus deficiencias. El TNP tardó casi treinta años en alcanzar su actual número de miembros, cuatro menos que la universalidad. Los cuatro Estados reticentes llegaron a desarrollar sus propias capacidades y obtuvieron sus propios arsenales nucleares. Ninguno de los nueve poseedores actuales de armas nucleares parece estar dispuesto a aceptar compromisos de desarme jurídicamente vinculantes, verificables de forma independiente y sujetos a plazos.
El Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares es hoy en día el instrumento más respetado en el ámbito del control de armas. Sin embargo, a falta de compromisos de desarme más sólidos y fiables, siguen habiendo dudas sobre su credibilidad, lo que explica las manifestaciones expresas de descontento.
Las partes no poseedoras de armas nucleares señalan cada vez más las deficiencias del Tratado y abogan por compromisos de desarme más firmes, jurídicamente vinculantes y sujetos a un plazo determinado. Los cinco Estados reconocidos como «Estados poseedores de armas nucleares» en virtud del artículo IX.3 siguen insistiendo en que el mantenimiento y la modernización de sus arsenales nucleares son necesarios para garantizar su seguridad y parecen pensar que el TNP les da derecho a conservar esas armas durante el tiempo que crean conveniente y a utilizarlas a su discreción.
Los nueve Estados poseedores de armas nucleares actuales se han resistido sistemáticamente a las demandas de desarme nuclear. 50 años después, las promesas de desarme del TNP siguen sin cumplirse.
La preocupación por los aspectos humanitarios del uso de las armas nucleares dio lugar a tres conferencias de funcionarios y expertos en 2015 y 2014. Las conclusiones de estas conferencias, junto con la frustración por el estancamiento de los órganos multilaterales de deliberación y negociación, llevaron a la creación de un grupo de trabajo para «hacer avanzar las negociaciones de desarme» y dieron lugar a la adopción del Tratado sobre la Prohibición de las Armas Nucleares (TPAN) en una conferencia de las Naciones Unidas en 2017. El TPAN entró en vigor el 22 de enero de 2021. La primera reunión de las Partes está prevista para marzo de 2022 en Viena.
El TPAN suscita una oposición implacable por parte de los Estados poseedores de armas nucleares. Sin embargo, en la próxima Conferencia de Examen del TNP no será posible eludir el debate sobre su existencia y su importancia para el progreso del desarme nuclear. Al margen de las posiciones extremistas de algunos de sus oponentes, el TPAN está inextricablemente vinculado al artículo VI del TNP, que contiene el compromiso de cada una de sus partes «para proseguir con las negociaciones de buena fe sobre medidas eficaces relativas al cese de la carrera de armamentos nucleares en una fecha temprana y al desarme nuclear».
Así lo hicieron 122 de sus partes no poseedoras de armas nucleares en 2017, al promover que la Asamblea General 71/258 convocara negociaciones sobre un tratado que prohibiera las armas nucleares. Por tanto, es incongruente tratar de disociar el TPAN del TNP. Todas las partes de este último tendrían que reconocer y destacar la convergencia entre ambos textos.
La falta de consenso sobre un documento final no es un resultado insólito de las Conferencias de Examen del TNP. En cinco de las nueve celebradas hasta la fecha no se ha llegado a ningún acuerdo sobre un texto final, y en algunas de las que sí lo hubo solo se registraron opiniones divergentes. Es cierto que se lograron importantes resultados conceptuales en 1995, 2000 y 2010. Sin embargo, compromisos primordiales como los relativos a Oriente Medio y a los procedimientos de revisión acordados en 1995, que hicieron posible la prórroga indefinida del Tratado, aún no han dado resultados tangibles. Tampoco los «13 pasos» sobre el desarme nuclear acordados en 2000. Lo mismo puede decirse de la larga lista de recomendaciones contenidas en el documento final de la Conferencia de Examen de 2010. Todos los esfuerzos que conducen a medidas concretas para la eliminación de las armas nucleares se han visto frustrados en la práctica.
La próxima Conferencia de Examen tendrá que abordar muchas cuestiones espinosas, algunas de las cuales preceden a la creación del propio tratado. Otras reflejan los cambios recientes y las tensiones renovadas en la situación de seguridad en diferentes partes del mundo. Todas ellas hacen que la coyuntura en la que se celebrará la conferencia sea especialmente crítica.
Resulta llamativo que el TNP haya podido sobrevivir hasta la edad madura de 50 años pese al constante aumento de la frustración y la impaciencia entre las partes no poseedora de armas nucleares. Es justo reconocer que, aunque no haya tenido un éxito total en la contención de la proliferación, las alarmas sigan aumentando y hayan surgido cuatro nuevos Estados poseedores de armas nucleares, el tratado ha desempeñado un papel importante en impedir una difusión aún mayor de las armas nucleares.
Sin embargo, cualquier evaluación objetiva de los resultados del TNP en el último medio siglo debe concluir que su mayor defecto ha sido no haber adoptado medidas eficaces de desarme nuclear, lo cual ha frustrado las expectativas legítimas de una gran mayoría de sus partes.
Las pocas señales positivas en ese camino, como la reducción de las fuerzas nucleares de Estados Unidos y Rusia o la reanudación del diálogo entre estos dos países, se han visto contrarrestadas por un impulso vigoroso de «modernización» de los arsenales actuales y apenas bastan para disipar la creciente ansiedad sobre las condiciones de seguridad. La humanidad parece estar más cerca que nunca de una catástrofe nuclear.
Las partes del TNP deberían recordar que su acuerdo central consiste en renunciar a la opción nuclear a cambio del desarme nuclear. Mientras ese acuerdo fundamental siga sin cumplirse, la credibilidad y la longevidad del instrumento seguirán en peligro. La Décima Conferencia de Examen dirá si la confianza en el mismo sale reforzada o se erosiona aún más. [IDN-InDepthNews, 30 de noviembre de 2021]
Foto: el embajador Gustavo Zlauvinen, presidente electo de la Décima Conferencia de Examen del TNP, se dirige a la apertura de la reunión regional del 13 y 14 de noviembre.
[1] Francia era miembro de la ENDC, pero decidió no asistir a sus reuniones.
[2] Los representantes de EE. UU. y la URSS.
[3] Documento A/7072 DC/230, 19 de marzo de 1968.